用好統(tǒng)計質(zhì)量保證框架    高質(zhì)量推進統(tǒng)計現(xiàn)代化改革

——國家統(tǒng)計局總統(tǒng)計師曾玉平解讀《國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架（2021）》

  近日，國家統(tǒng)計局印發(fā)《國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架（2021）》，國家統(tǒng)計局總統(tǒng)計師曾玉平對制定發(fā)布統(tǒng)計質(zhì)量保證框架有關情況進行專題解讀。

  一、國家統(tǒng)計局建立統(tǒng)計質(zhì)量保證框架的歷史過程

  統(tǒng)計工作是加工統(tǒng)計信息、生產(chǎn)統(tǒng)計產(chǎn)品的過程，提高統(tǒng)計質(zhì)量始終是統(tǒng)計工作的核心任務。然而，什么是高質(zhì)量的統(tǒng)計？衡量統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的標準又是什么？要對統(tǒng)計質(zhì)量進行管理，首先要對統(tǒng)計質(zhì)量的內(nèi)涵做出科學全面的界定，對統(tǒng)計質(zhì)量管理做出全面性、系統(tǒng)性、綜合性的工作規(guī)范。2013年8月，國家統(tǒng)計局印發(fā)國家統(tǒng)計質(zhì)量管理指導性文件《國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架》，首次全面系統(tǒng)地提出了統(tǒng)計質(zhì)量評價標準和保障措施，要求從統(tǒng)計的準確性、及時性、可比性、一致性、適用性、可獲得性和經(jīng)濟性等7個方面對統(tǒng)計質(zhì)量進行管理，對統(tǒng)計數(shù)據(jù)生產(chǎn)全過程進行考量和評價。國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架為強化國家統(tǒng)計質(zhì)量管理，實現(xiàn)統(tǒng)計質(zhì)量管理的科學化、標準化和規(guī)范化提供了重要遵循，也為各地區(qū)、各專業(yè)制定質(zhì)量保證框架實施細則提供了指引。此次制定的《國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架（2021）》，是對2013版框架的進一步修訂完善。

  二、國際上的相關統(tǒng)計規(guī)范

  在統(tǒng)計質(zhì)量管理的長期實踐中，國際組織和外國政府統(tǒng)計機構紛紛構建統(tǒng)計質(zhì)量保證框架，這些規(guī)范性文件對于加強我國統(tǒng)計質(zhì)量管理、設計制定中國統(tǒng)計質(zhì)量保證框架具有重要參考借鑒意義。

  國際貨幣基金組織（IMF）于2001年制定，2003年修訂《數(shù)據(jù)質(zhì)量評估框架》，從數(shù)據(jù)質(zhì)量的前提條件、統(tǒng)計政策和工作的獨立性和公正性、方法健全性、準確性和可靠性、適用性、可獲得性等方面對數(shù)據(jù)質(zhì)量進行評估。

  經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）于2003年發(fā)布《統(tǒng)計活動質(zhì)量框架和導則》，從數(shù)據(jù)質(zhì)量定義和統(tǒng)計的基本原則，制定保證新統(tǒng)計項目質(zhì)量的程序，定期評估現(xiàn)有統(tǒng)計項目質(zhì)量，統(tǒng)計質(zhì)量準則的更新等4個方面對統(tǒng)計活動質(zhì)量提出規(guī)范和指導。

  聯(lián)合國統(tǒng)計委員會（UNSC）于2012年首次頒布《通用國家質(zhì)量保證框架模板指南》。為適應2030年可持續(xù)發(fā)展目標（SDG）監(jiān)測工作需要，于2017年對模版指南進行修訂，形成《聯(lián)合國官方統(tǒng)計國家質(zhì)量保證框架手冊》（NQAF），2019年3月頒布實施。新修訂的NQAF共9個獨立章節(jié)，提出了官方統(tǒng)計質(zhì)量保證的5項核心建議和9項補充建議，并從管理統(tǒng)計系統(tǒng)、管理機構環(huán)境、管理統(tǒng)計流程和管理統(tǒng)計產(chǎn)出4個層面明確了19項質(zhì)量原則與要求。以國際化、通用化、模塊化的方式，形成了質(zhì)量保證原則、建議、措施緊密結合的一整套工具體系，為各國開展統(tǒng)計質(zhì)量保證工作提供了值得借鑒的工具、技術和方法。

  另外，歐盟統(tǒng)計局制定了歐洲統(tǒng)計業(yè)務守則以及質(zhì)量報告標準、質(zhì)量報告手冊等一套完整的質(zhì)量工具，在英國、意大利等歐洲國家被廣泛采用；美國制定了聯(lián)邦信息質(zhì)量指南；加拿大統(tǒng)計局參考NQAF制定了統(tǒng)計質(zhì)量控制指南。統(tǒng)計質(zhì)量保證工作受到國際統(tǒng)計界的高度重視并逐步走向規(guī)范化。

  三、2021版《國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架》的主要內(nèi)容和特點

 

  2021版《國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架》（以下簡稱2021版《框架》）針對統(tǒng)計調(diào)查的全過程提出質(zhì)量評價標準、質(zhì)量控制要求和質(zhì)量保障措施。共包括3部分內(nèi)容，第一部分從統(tǒng)計的真實性、準確性、完整性、及時性以及適用性、經(jīng)濟性、可比性、協(xié)調(diào)性和可獲得性等9個方面，確定了統(tǒng)計質(zhì)量的評價標準；第二部分從確定需求、調(diào)查設計、核準備案、任務部署、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)評估、數(shù)據(jù)公布與傳播、統(tǒng)計分析、項目評估等統(tǒng)計調(diào)查流程的10個環(huán)節(jié)提出了具體的質(zhì)量控制要求；第三部分從加強統(tǒng)計法治建設、完善統(tǒng)計體制機制等7個方面明確了統(tǒng)計質(zhì)量保障措施。

  2021版《框架》的制定是統(tǒng)計質(zhì)量管理領域的又一次重要革新。在管理理念上，不僅注重數(shù)據(jù)生產(chǎn)端的質(zhì)量管理，還進一步強化統(tǒng)計服務端的質(zhì)量管理，將用戶需求、用戶意見和評價反饋作為重要內(nèi)容來考量；在目標定位上，不僅追求統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實準確、完整及時，同時強調(diào)數(shù)據(jù)的可比性、協(xié)調(diào)性、適用性、可獲得性和經(jīng)濟性；在管理模式上，采取全流程質(zhì)量管理的方式，對各環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量進行標準化管理和控制；在管理手段上，一方面加強技術防控，實現(xiàn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)全程留痕、可追溯，另一方面強化法治監(jiān)督，優(yōu)化統(tǒng)計生態(tài)環(huán)境。

  四、2021版《框架》與2013版相比的主要變化

  隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展、大數(shù)據(jù)的迅猛增長，以及現(xiàn)代信息通信技術的快速升級，社會各界對統(tǒng)計工作的要求、統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源和采集方式均發(fā)生了較大變化，統(tǒng)計質(zhì)量管理的內(nèi)涵、范圍和要求也相應改變。為此，我們對2019年最新修訂的《聯(lián)合國官方統(tǒng)計國家質(zhì)量保證框架手冊》（NQAF）進行了中文翻譯，在深入研究梳理國際統(tǒng)計規(guī)范并結合我國統(tǒng)計工作實際的基礎上，對我國2013年印發(fā)的國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架進行了修訂。修訂體現(xiàn)了3個特點。一是貫徹黨中央、國務院關于統(tǒng)計工作的重要文件和中央領導對統(tǒng)計工作的重要指示批示精神，并與相關法律法規(guī)和統(tǒng)計規(guī)范性文件相銜接。二是參考聯(lián)合國官方統(tǒng)計國家質(zhì)量保證框架手冊（NQAF）和歐洲經(jīng)委會通用統(tǒng)計業(yè)務流程模型（GSBPM）的核心要義，并與我國統(tǒng)計工作實際相結合。三是保持框架結構的基本穩(wěn)定，并與統(tǒng)計工作新進展、新技術手段和新數(shù)據(jù)源的新要求相匹配。

  具體來說，主要有以下5個方面的變化。

  一是將質(zhì)量評價標準中的“一致性”修訂為“協(xié)調(diào)性”。即側重于對統(tǒng)計數(shù)據(jù)間邏輯關系的評價，要求統(tǒng)計數(shù)據(jù)結構嚴謹、邏輯合理、各總量數(shù)據(jù)、結構數(shù)據(jù)之間高度匹配。

  二是考慮到各相關業(yè)務環(huán)節(jié)都需按照不同的資料歸檔要求進行分類整理，不宜單獨作為一個環(huán)節(jié)，刪除原框架中的“整理歸檔”環(huán)節(jié)，質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)從11個調(diào)整為10個。

  三是為適應數(shù)據(jù)來源的多樣性，在需求確定、調(diào)查設計、任務部署、數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)處理等環(huán)節(jié)，相應增加了對部門行政記錄、地理空間信息、大數(shù)據(jù)等其他新數(shù)據(jù)源進行采集和分析利用的質(zhì)量控制要求。

  四是按照《統(tǒng)計法》的有關規(guī)定和政府信息公開條例相關要求，在核準備案環(huán)節(jié)增加了關于調(diào)查項目公開的質(zhì)量要求。

  五是按照數(shù)據(jù)資源共享的有關要求，在數(shù)據(jù)發(fā)布與傳播環(huán)節(jié)增加了完善微觀數(shù)據(jù)開發(fā)開放的質(zhì)量要求。

  五、國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架的貫徹實施情況

  根據(jù)國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架全流程質(zhì)量管理的要求，近年來，國家統(tǒng)計局研究制定了一系列規(guī)范性文件，確保質(zhì)量管理措施落地落實。一是在調(diào)查設計環(huán)節(jié)，參考聯(lián)合國通用元數(shù)據(jù)框架（CMF）、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)交換標準（SDMX）等，制定了《國家統(tǒng)計調(diào)查元數(shù)據(jù)標準》和《統(tǒng)計元數(shù)據(jù)維護與管理辦法》，建立了統(tǒng)計基礎元數(shù)據(jù)；借鑒德國等發(fā)達國家經(jīng)驗，制定了《統(tǒng)計調(diào)查表測試工作規(guī)程》，建成了統(tǒng)計報表可行性測試國家實驗室。二是在核準備案環(huán)節(jié)，制定了《部門統(tǒng)計調(diào)查項目管理辦法》，加強統(tǒng)計調(diào)查項目管理。三是在數(shù)據(jù)采集和處理環(huán)節(jié)，制定了《企業(yè)一套表聯(lián)網(wǎng)直報工作手冊》等，不斷提升數(shù)據(jù)采集處理工作效能。四是在數(shù)據(jù)評估環(huán)節(jié)，制定了數(shù)據(jù)質(zhì)量審核評估管理辦法，建立了主要統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)質(zhì)量評估制度。五是在數(shù)據(jù)公布與傳播環(huán)節(jié)，建成了國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)發(fā)布庫和4個微觀數(shù)據(jù)實驗室。六是在項目評估環(huán)節(jié)，制定了評估辦法，開展規(guī)范化、制度化評估。自2019年以來，組織開展了規(guī)模以下工業(yè)、服務業(yè)統(tǒng)計調(diào)查，資質(zhì)外建筑業(yè)統(tǒng)計調(diào)查，限額以下批零住餐業(yè)統(tǒng)計調(diào)查，企業(yè)（單位）研發(fā)活動統(tǒng)計調(diào)查，工業(yè)生產(chǎn)者價格指數(shù)（PPI）調(diào)查、主要畜禽監(jiān)測調(diào)查、第四次全國經(jīng)濟普查等統(tǒng)計調(diào)查項目的執(zhí)行情況評估工作，形成了依據(jù)項目執(zhí)行情況評估結果反向促進統(tǒng)計調(diào)查制度方法進一步健全完善的良性循環(huán)工作機制。同時，國家統(tǒng)計質(zhì)量保證框架實施以來，統(tǒng)計系統(tǒng)認真部署，貫徹落實，通過搭建一整套統(tǒng)計質(zhì)量管理體系，推動統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量明顯提升。

  六、相關配套文件《統(tǒng)計業(yè)務流程規(guī)范（2021）》

  2009年，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會編寫了描述和定義官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)生產(chǎn)業(yè)務流程的通用統(tǒng)計業(yè)務流程模型（GSBPM）。世界各國基本遵循GSBPM的設計理念建立統(tǒng)計業(yè)務流程模型。自2009年起，中國國家統(tǒng)計局參照GSBPM從全系統(tǒng)和全流程的角度對統(tǒng)計業(yè)務流程進行再造，推進以企業(yè)一套表改革為核心的統(tǒng)計四大工程建設，并于2012年正式實施。為了鞏固提高企業(yè)一套表聯(lián)網(wǎng)直報改革成果，借鑒GSBPM全流程管理的理念，力求將統(tǒng)計業(yè)務流程的規(guī)范化要求固化在每一個工作環(huán)節(jié)中。2013年，充分借鑒國際標準化組織的ISO9000質(zhì)量管理體系標準、GSBPM，并與我國的統(tǒng)計實際相結合，組織研究制定印發(fā)《國家調(diào)查隊統(tǒng)計流程規(guī)范》，對統(tǒng)計數(shù)據(jù)生產(chǎn)全過程進行考量和評價，將質(zhì)量控制擴展到確定需求、統(tǒng)計設計、審批備案、任務部署、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)評估、數(shù)據(jù)發(fā)布與傳播、統(tǒng)計分析、整理歸檔、綜合評估等11個環(huán)節(jié)，突出全過程質(zhì)量控制的理念，進一步加強和改進我國統(tǒng)計質(zhì)量管理工作。

  2019年1月，歐洲經(jīng)委會對GSBPM做出更新，中國國家統(tǒng)計局隨即開展了GSBPM中文版本翻譯工作，同時，認真研究新版GSBPM的修訂情況，結合統(tǒng)計業(yè)務工作實際，基于《國家調(diào)查隊統(tǒng)計流程規(guī)范》研究制定《統(tǒng)計業(yè)務流程規(guī)范（2021）》，根據(jù)統(tǒng)計局系統(tǒng)業(yè)務工作特點，在各流程環(huán)節(jié)中增加相應內(nèi)容，用于指導統(tǒng)計系統(tǒng)的業(yè)務工作。將流程環(huán)節(jié)重新整合，從原有的11個環(huán)節(jié)、48個節(jié)點修改為10個環(huán)節(jié)、46個節(jié)點。另外，還在確定需求、調(diào)查設計、數(shù)據(jù)采集等環(huán)節(jié)增加了對大數(shù)據(jù)資源、網(wǎng)絡調(diào)查、電子記賬、無人機遙感測量等新數(shù)據(jù)源和新調(diào)查方法的有關規(guī)范。

  七、用好統(tǒng)計質(zhì)量保證框架，高質(zhì)量推進統(tǒng)計現(xiàn)代化改革

  “十四五”時期，統(tǒng)計現(xiàn)代化改革要努力實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量持續(xù)提高、統(tǒng)計制度方法科學健全、統(tǒng)計調(diào)查能力明顯增強、統(tǒng)計分析服務優(yōu)質(zhì)高效、統(tǒng)計體制機制更加完善和統(tǒng)計法治監(jiān)督縱深推進的總體目標。2021版《框架》的修訂和實施，既是進一步加強統(tǒng)計全流程質(zhì)量管理的重要舉措，也是持續(xù)提升統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要制度保障。下一步，國家統(tǒng)計局將以2021版《框架》修訂為契機，全面推進統(tǒng)計系統(tǒng)和有關部門的統(tǒng)計質(zhì)量保證工作，以提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量和統(tǒng)計工作效能為根本目標，在強化數(shù)據(jù)質(zhì)量全流程管理基礎上，牢牢把握統(tǒng)計質(zhì)量管理各環(huán)節(jié)和全要素，為推進統(tǒng)計現(xiàn)代化改革提供堅實保障。一是制定和完善相關工作流程規(guī)范，全力推進統(tǒng)計全過程質(zhì)量管理在統(tǒng)計系統(tǒng)和有關部門統(tǒng)計工作中落實落地。二是加強國際交流合作，既充分借鑒國際先進經(jīng)驗，也及時宣傳推廣我國統(tǒng)計質(zhì)量保證工作成果。三是加強對部門和地方統(tǒng)計質(zhì)量保證相關業(yè)務培訓，推動國家質(zhì)量保證框架各項要求落到實處。四是繼續(xù)推進調(diào)查項目執(zhí)行情況評估，拓寬評估范圍，堅持用事中評估與事后評估、定性評估與定量評估相結合的方法，圍繞項目全過程各環(huán)節(jié)實施情況開展評估，查找執(zhí)行中存在的問題，為進一步改進完善統(tǒng)計制度方法、業(yè)務流程和相關工作提供依據(jù)。